作者：天津市中國特色社會主義理論體系研究中心研究員，南開大學中國政府發(fā)展研究中心研究員，南開大學周恩來政府管理學院副教授 周望

　　優(yōu)化政府職責體系，促使各級政府機構更為合理、高效地履行職責，一直是堅持和完善中國特色社會主義行政體制行動框架中的一個重要板塊。歷經長期的改革實踐積累和理論提煉，尤其是黨的十八大以來，政府職責體系不斷優(yōu)化調整，邁入到一個全新的發(fā)展階段。

　　三個首次：新時代政府職責體系的新動向

　　黨的十八大以來，廣受矚目的幾次重要會議及其綱領性文件，都對政府職責體系提出了一系列新要求。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次對中央與地方政府的職責作出了明確區(qū)分，即：加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。這一劃分，采取各有所強、而非簡單的上下對口的方式，指明了各級政府需要“差序化”地發(fā)揮長處及作用。

　　2018年2月28日，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，第一次明確提出要解決“上下一般粗”的問題，即必須抓緊解決一些領域中央和地方機構職能上下一般粗、權責劃分不盡合理這一問題。專門針對該問題的解決思路則包括：科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務，合理設置和配置各層級機構及其職能。這些指向明確的改革思路，在其后的黨和國家機構改革方案中得到了充分體現(xiàn)，政府職責體系的優(yōu)化工作開始朝著更深層次推進。

　　2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出將“權責清晰”作為體系建設要達到的重要標準，即構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系�！皺嘭熐逦�”位于第一位，它是職責和機構體系實現(xiàn)運行順暢的基礎，充滿活力則是這一體系運轉得較為成熟后才會達到的良好狀態(tài)。以此為目標，該文件還更加具體地提出了“兩加一減”的任務要求，即適當加強中央在知識產權保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權，減少并規(guī)范中央和地方共同事權。

　　2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，將建設職責明確、依法行政的政府治理體系，列于加快轉變政府職能這一任務板塊中的首要位置。

　　近年來，政府職責體系不斷建立健全，取得了可觀的進展。在開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，推進優(yōu)化政府職責體系這一工作會得到接續(xù)延展，作為實現(xiàn)一系列重要目標的硬件保障。只有打造出一個更加精良的政府職責體系，實現(xiàn)中央到地方的各層級政府更加順暢、有效地協(xié)力應對公共事務，才能夠達成國家治理效能得到新提升這一“十四五”時期經濟社會發(fā)展的主要目標，以及國家行政體系更加完善、政府作用更好發(fā)揮、行政效率和公信力顯著提升等一系列子目標。

　　構建中國特色的梯度式職責體系

　　根據中央政府、省政府、市政府、區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這五層級政府的現(xiàn)有劃分，并結合各個職責領域本身的業(yè)務特點，我們可以按照“領域—層次”的雙維度統(tǒng)籌方法，來依次展開職責內容的配置規(guī)劃，形成“梯度式職責體系”。

　　這里所說的“梯度式職責體系”，是在充分考慮到現(xiàn)實情況、穩(wěn)妥解決“上下一般粗”問題的前提下，強調事權、職責和利益的合理“歸位”與實際“確認”，而非線性地認為應該根據政府層級的遞進關系、職責內容口徑就需要由寬到窄或由窄到寬，即不會呈現(xiàn)出一個梯形或倒梯形這種另類化的“對口對齊”職責構建模式。具體而言，“梯度式職責體系”的設計思路包括：

　　一是“職責歸位”，每一級政府都有一份自己的職責目錄和手冊。按照職責本身的業(yè)務特點、現(xiàn)實需求、歷史沿革、條件支撐等要素，將現(xiàn)有的各項職責分別歸類為共有職責、各有職責，即確定哪些職責是所有層級政府所共同擁有的、哪些職責是部分層級政府所共同擁有的、哪些職責是單一層級政府所獨自擁有的。每一級政府作為一個梯度，職責范圍就是梯度長度，具體視實際情況有短有長。各級政府的梯度范圍疊加在一起，如同各種尺寸的書疊在一起，由于厚薄、大小不一，顯然并不會整齊一致。這樣的一個職責和機構體系，可能不符合我們對政府的傳統(tǒng)“審美”和慣性認知，但卻是對真實情況的反映。

　　二是“層級鏈接”，構建不同層級政府之間的多樣化協(xié)作關系。職責的各歸其類、各歸其位只是一種人為的靜態(tài)劃分，將職責事項布置于各個政府層級。欲使其合理高效地得到履行，還需梳理好政府間的協(xié)同履責關系。全部層級政府的共有職責、單一層級政府的獨有職責如何履行，已有豐富的歷史經驗、域外做法可供汲取。對于部分層級政府的共有職責，有時需跳出過去的連續(xù)性思維，構造“跳躍式”的層級搭配及互動鏈條。比如，在“中央—省—市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”各層級之間，既可以存在著“中央—省—市”“省—市—區(qū)縣”“市—區(qū)縣”“區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的連續(xù)性三層次、兩層次共有職責，也可以根據現(xiàn)實治理需求配置出“中央—市—區(qū)縣”“省—區(qū)縣”“市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的跳躍式共有職責，進而形成真正“錯落有致”的職責配置多維空間化形態(tài)。從上至下，既允許“一對多”、又允許“多對一”，既可以“連續(xù)對”、也可以“跨著對”。顯然，要啟動并推進這項工程，還需推出一整套更具改革魄力、更加新穎的體制機制安排，以及一系列新型的配套措施。

　　三是基于容量平衡的考慮，適度控制下級機構對于“額外”職責的承載負荷。通過明晰各個下級機構的工作屬性、內容與“額外”公共事務的交疊程度，厘清緊密合作與臨時協(xié)助的邊界，讓真正有關聯(lián)、有助益的那一部分下級機構參與進來。而非一味地“求大求全”，不加區(qū)分地將任何主題的工作任務都全部分發(fā)給所有下級機構。

　　四是嘗試設計并運用“職責協(xié)議書”這一方式，規(guī)范上下級機構之間的權利義務關系。下級機構可通過與上級機關簽訂“職責協(xié)議書”或類似的制度化文本，提前約定履責的內容、方式、時限、成本分攤、績效認定等關鍵條款，一事一議一簽。通過建立起規(guī)則化的“投入—回饋”正向激勵機制，能夠切實限定下級機構的資源投入額度，且使得上下級機構間的權責匹配、利益分享更加“名實相符”，從而有力提升縱向間政府協(xié)作履責的精細化水準。

　　中國的政府職責體系別具一格、自成一體，源源不斷地為現(xiàn)有政府理論提供了新概念、新想法、新知識。可以說，中國政府職責體系的運轉模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期。從轉變政府職能的中國敘事中提煉出中國方案、形成中國貢獻，值得期待。

（來源：光明網）

(編輯：王思博)